“全民”指出了由政府、市场和社会共同构成参与社会治理的结构性力量，它们是社会治理不可或缺的主体；“共建”则透过多元、参与和共治等多重方式指出了社会治理中政府、市场和社会之间的相互作用和关系；而“共享”则最终指出了社会治理的功能在于建构社会的有机“共同体”，达成公共利益、公共价值和公共精神等成果的共享。因此，在全民共建共享机制中，“全民”是社会治理的基础；“共建”是社会治理的核心；而“共享”是社会治理的保障和目标。
文/周红云
北京大学城市治理研究院副院长、中国政治学研究中心兼职研究员
作为党的十八届五中全会关于加强和创新社会治理的一项重要战略部署，“全民”、“共建”、“共享”等一系列突破性新理念的提出，为未来我国社会领域的改革创新描绘了美好的愿景，提供了清新的蓝图。贯彻落实以“全民共建共享”为核心的社会治理新理念，既需要新理念指引下的理论研究方面的跟进与创新，还需要体制机制和具体举措上的支撑与革新。然而，从理论层面看，学术界对全民共建共享社会治理格局的研究与讨论多数还停留在理念宣导层面，尚缺乏足够的理论准备，对全民共建共享机制的内涵也缺乏阐释。从实践层面看，如果缺乏体系化理论的引导，政策实践很可能失去了方向，找不到现实路径，甚至走向偏离理念的不归路。构建全民共建共享的社会治理首先需要破除理念上的误区和认识上的偏差，必须破除三大思想藩篱。
破除“非官即民”的二元思维理念
首先，构建全民共建共享的社会治理格局，必须破除“非官即民”的二元思维理念。作为一个囊括现代国家治理参与主体的广义概念，“全民”是体现政府、市场与社会三大治理主体作为结构性力量的整合，既要消除“全民＝全体人民”、“全民＝全体公民”或“全民＝民间”的狭义理解，也要破除“非官即民”的二元思维理念，充分认识到政府、市场和社会在社会治理实践中所扮演的必不可少的角色。全民的涵义除了指向由全体人民或全体公民组成的民间社会以外，更重要的是，在致力于实现社会公共利益最大化的社会治理过程中，政府、市场与社会这三大主体作为整个社会的结构性力量必须纳入“全民”的范畴，这样，全民的涵义就从“人人”、“全体人民”、“全体公民”的民间社会扩展为政府、市场与社会三大治理主体构成的结构性力量。政府、市场与社会作为三大主体在社会治理中都扮演着不可或缺的角色，起着不可或缺的重要作用。
在中国，长期以来受计划经济体制以及政府包揽一切的从摇篮到坟墓的全能型政府体制的影响，使得我们形成了总体性社会特征；同时，由于市场经济体制建立较晚，市场经济体制也还不成熟，更重要的是，市场经济体制带来经济增长的同时，并没有见到社会问题的迎刃而解，经济繁荣并没有必然或自动导致社会稳定。面对全能型政府带来的合法性危机，面对市场体制留下的许多社会问题，需要我们重新认识社会的力量。因此，社会治理格局中的“全民”共建共享概念不应该是政府站在社会以外的角度而提出的，而是政府超越从上而下对社会的管理过程，并将政府、市场和社会三大结构性力量真正纳入协同合作的治理过程并致力于实现全社会的公共利益和公共价值。
破除政府垄断公共性的旧观念
其次，构建全民共建共享的社会治理格局，还需要破除政府垄断公共性的旧观念。政府的公共性是政府的第一属性。政府是公共性的主要承担者，政府因为实现其公共目标、维护公共利益而建立，这是政府公共性的起源。政府的公共职能就是政府的公共性外化的体现。传统上，政府被认为是承担公共性的主要角色，特别是在许多发展中国家，政府垄断了承担公共性的传统角色，而在欧美发达国家，除了政府承担公共性角色外，政府以外的市场和社会力量扮演了重要的角色。因此，除了政府所具有公共性以外，需要特别看到政府、市场和社会都具有的公共性特质。
市场具有内在的公共性。自由主义学者通常主张，市场体制带来的不仅仅是经济的富足和效率，而且意味着社会的福利和公共利益的增进，认为自由竞争的市场会自动带来社会的和谐秩序和福利(Lowi,1979)。亚当·斯密在国富论里说过，“固然，他所考虑的不是社会利益，而是他自身利益，但他对自身利益的研究自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途······确实，他通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益······他所盘算的也只是他自己的利益······他受到一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的······他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”(斯密,1972:25)。美国公共政策学者凯尔曼在《制定公共政策》一书中论述公共行为的源泉时也指出，“作为一门学科，经济学之所以享有盛名，主要在于它能说明在市场环境下，受个人利益支配而行动的人们结果怎样促进了公共利益”(凯尔曼,1990:204)。关于市场机制的功能，甚至有人认为，市场本身就是最大的公益，市场在追求私人利益最大化的过程中，不自觉地实现更多人的福利。从这个角度来说，市场不只是通过交换的经济体制来保证私的需求的实现，更重要的是，市场作为一种社会管理方法和满足社会需求的方式在社会治理过程中发挥着不可替代的作用，市场也因此有了自己的公共性。源于市场内在的公共性，市场并不是私人领域满足私利的独有方式和手段，也是公共领域提供公共产品的基本手段。
社会本身就是公共性的重要载体。在西方社会，随着社会结构日益分化、利益和需求日益多元化，在公共事务的治理和公共产品的提供中出现了非政府组织、非营利组织、自治组织等社会治理主体，催生了一种从社会中离析出的公共领域，正是这一公共领域的存在和发展，不仅包括了公民自主性、公开性、共同性、多样性在内的多元空间，而且承载着一定的公共性。
因此，建构全民共建共享社会治理格局，在破除“非官即民”的二元思维基础上，重构社会的“新公共性”，真正发掘市场和社会力量中的“公共性”要素，发挥萨拉蒙所说的除了政府以外作为公共部门的“第三方政府”的力量，从而实现社会的公共利益和公共价值最大化。一方面，继续完善市场经济体制，发挥市场体制作为配置社会资源的基本力量，通过市场这只“看不见的手”实现资源合理配置，通过竞争机制拓展公共利益的最大化；另一方面，积极培育并推动社会的成长，为社会的成长提供良好的制度环境，促进社会向自主、自立和自治的方向发展。
警惕将“共享”简单理解为“平均”
最后，推动全民共建共享的社会治理格局，要避免和消除平均主义的旧观念，尤其是不能把“共享”简单理解为改革成果的平均分配过程。在全民共建共享的社会治理格局中，共享是指公共利益、公共价值和公共精神的共享，而不只是物质成果的共享。如果社会治理不是致力于公共利益最大化，不能恪守公共价值，不能发扬公共精神，则无法构建社会有机“共同体”并实现物质成果的共享。只有达成公共利益、公共价值和公共精神的共享，在构建社会有机共同体的过程中，才能真正实现社会治理所想要的物质成果共享。“共享”不是片面追求改革成果的平均分配过程，而是致力于实现公共利益、公共价值和公共精神共享的社会治理过程，因此必须避免和消除平均主义的旧观念，要求政府、市场和社会三方治理主体秉持公共精神、恪守公共价值、致力公共利益，在构建起社会有机共同体的基础上实现社会治理成果的共享。
至于如何实现最大化的公共利益和公共价值的共享，则仍需要从政府、市场和社会三者共性的角度去思考。在构建“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”社会治理新格局的实践中，与市场和社会力量相比，党和政府依然处于公共行为的领导和主导位置，这里暂且搁置党对社会治理的领导不论，我们来看看“政府主导”如何致力于社会治理过程的公共利益最大化。作为政府公共行为的源泉，有两种不同的观点：一种认为“个人利益”主宰了政府公共政策制定过程，并且产生不利于社会的公共政策；另一种认为“公共精神”支配着政府的公共行为，并且谋求称为“公共利益”的东西（凯尔曼，1990）。布坎南和塔洛克曾经指出，早期的理论家普遍认为一般的参政者“并不追求最大限度地扩充自身的利益，而是寻求‘公共利益’或‘公益’”（Buchanan &Tullock,1962:20）。塔洛克指出，按照传统的看法，迄今一直认为政府是谋求称为“公共利益”的东西，然而，随着公共选择的出现，所有这一切都改变了（Tullock,1979:31）。究竟是公共精神还是个人利益支配着政府的公共行为呢？凯尔曼的答案也许更贴近事情的真实，他指出，“私事和公事，自私自利和公共精神，都不是完全分开的。正如个人利益会渗入公共行为，对他人的关心也会出现在私人行为里”（凯尔曼，1990:213）。这也就是说，政府公共行为的结果取决于个人利益和公共精神的交织混合。同样，市场与社会在公共治理实践中致力于实现公共利益和公共价值的过程，也是如此。因此，“政府主导”也好，“市场机制”也好，社会志愿精神也好，只要政府、市场和社会三者在个人利益和公共利益的平衡中秉持公共精神并最大限度地克服自私自利和个人利益，或者说在追求公共利益和恪守公共价值中实现个人利益，构建起社会有机共同体才能真正实现社会治理成果的共享。
如果我们把社会治理看成是一个工作系统，那么，政府、市场和社会作为这个工作系统中不同的组织或者部门，这三者以“全民共建共享”的过程和方式相互作用，则构成当前和未来很长一段时间社会治理的重要机制。其中，“全民”指出了由政府、市场和社会共同构成参与社会治理的结构性力量，它们是社会治理不可或缺的主体；“共建”则透过多元、参与和共治等多重方式指出了社会治理中政府、市场和社会之间的相互作用和关系；而“共享”则最终指出了社会治理的功能在于建构社会的有机“共同体”，达成公共利益、公共价值和公共精神等成果的共享。因此，在全民共建共享机制中，“全民”是社会治理的基础； “共建”是社会治理的核心；而“共享”是社会治理的保障和目标。
