2024年12月20日上午，我院执行院长沈体雁在以“政务热线驱动中国城市治理创新”为主题的“2024年中国城市治理创新论坛”上做了题为《政务热线智能化的三大战役》的演讲，现将演讲全文刊发，与大家共享。
编者按：本文聚焦政务热线，深入剖析其现存痛点，精准指出体制机制的 “五统一” 缺失与业务技术的复杂困境。详细阐述了包括构建智能平台、建设民意大地图、打造公共服务机制在内的三大攻坚战策略，以及现代公共服务与一般公共治理理论的创新蓝图。此研究为政务热线变革提供了系统指引，对提升治理效能、优化公共服务有较大意义，值得各界深入研讨。
一、当前政务热线痛点难点问题
一是体制机制层面的 “五统一” 困境。政务热线在名称、归口管理、编制、经费及标准等方面尚未达成统一。各地热线名称繁杂，缺乏统一辨识度，致使民众在寻求帮助时易产生困惑；归口管理职责不清，导致问题流转过程中推诿扯皮现象频发；编制的不合理使工作人员数量与专业素养参差不齐，难以应对民众日益增长且复杂多变的诉求；经费及资源配置不均衡，经济欠发达地区因资金短缺、技术设备落后，无法充分满足政务热线智能化的需求，进而限制了其服务能力的提升；标准的不一致则增加了跨区域、跨部门协同工作的难度，降低了工作效率与服务质量。
二是业务技术问题。由于系统的复杂性、开放性、动态性问题（复杂性体现在市民和诉求的多样化，开放性指问题答案不固定，动态性则是同样问题在不同时间、地点、场景下有不同理解和回答）导致当前以大数据、大模型为主要技术路线来解决热线智能化，不可避免地存在工单智能化难、数据深度分析难、问题处置难三大难点问题。工单智能化难：即语音转化成文字，文字转化成工单的准确率不够高。例如：受到地方口音、问题表述的多样性等因素干扰，语音转化为文字的准确率不尽人意，这不仅未能有效减轻热线接线员的工作负担，反而在一定程度上带来了新的困扰和挑战；数据深度分析难：当前热线领域已经产生海量的数据，但是目前数据的分析深度严重不足。虽然一些数据分析公司能够生成大量的报告，但这些报告往往缺乏实际应用价值。例如：街道投诉情况的复杂性和动态性难以被现有的数据分析模式所精准捕捉，导致报告内容与实际问题脱节，无法为决策提供有力支持，当前热线领域的工作者更倾向于通过实地走访街道来了解问题的根源；问题处置瓶颈：在问题处置环节，尽管部分地区的回应率看似较高，但实际的满意率可能存在虚高现象。从公共管理的学理角度分析，政务热线所面临的问题具有棘手抗解性的特点。例如：许多市民在拨打热线时，可能由于情绪激动或对问题缺乏清晰认知，导致问题描述模糊不清，难以快速定位和解决。而且，并非所有问题都能迅速找到解决方案，有些问题可能会长期存在，这就需要建立一种持续跟进和反馈的有效机制。
二、政务热线智能化三大攻坚战
一是打造全国一体化政务服务与便民热线智能平台（NUGI），攻克工单智能化难题。构建集语音库、语料库和知识库于一体的国家热线大脑，汇聚全国范围内的语音样本、语言素材与专业知识，为工单处理提供强大的智能支撑。建立统一的政务热线工单标准，规范工单格式、内容要求、分类方法与处理流程，确保各地各部门在处理工单时遵循相同的准则。设立数据交换中心与跨区跨部门工单分拨中心，打破信息孤岛，实现工单数据的快速、准确传递与合理分配，借助中央与地方的协同联动，突破方言、地域等限制，提升工单处理的准确性与效率，重塑政务热线智能化的根基。
二是建设国家民意地图与民意数据科学体系，化解数据深度分析困境。运用先进的大数据分析技术、人工智能算法与时空分析模型，深入挖掘民意的时空规律，清晰展现民众诉求在不同时间、地域的分布特征与变化趋势。通过民意的模拟、反演与情景分析，对社会问题进行前瞻性预测与预警，为政府决策提供动态、精准的民情报告。以此为依托，政府能够精准识别公共服务的供需失衡状况，及时优化资源配置，确保政府决策紧密贴合民意，提升公共服务的针对性与有效性。
三是构建国家现代公共服务机制，破解问题处置难题。借鉴互联网服务平台的成功经验，打造类似 “滴滴”“淘宝”“美团” 的公共服务生态系统。引入契约管理明确各方权利义务，保障服务质量；智能抢单机制激发服务提供者的积极性与创造力，提升服务效率；信用评价机制建立监督与激励机制，营造良好的市场竞争环境。通过这些机制的协同作用，打破部门间的信息壁垒与协作障碍，充分调动政府、企业、社会组织等多元主体的参与热情，实现公共服务从被动响应向主动治理、协同共治的转变，全面提升问题处置能力与公共服务水平。
三、全新治理模式的蓝图展望
一方面，努力建立现代公共服务机制。从人的 “理性人” 和 “社会人” 双重属性出发，借鉴新古典经济学构建一般均衡理论的经验，积极探索建立现代公共服务机制与新城市治理理论范式。与现代市场体系相比，现代公共服务机制聚焦公共领域，以公共理性为导向，追求公共价值最大化。在这一机制中，数字化公共服务信用取代价格成为调整供需的关键信号，通过构建公共服务分类体系，实现公共服务资源的科学配置与高效利用。同时，倡导社会各界在关键时候展示公共信用清单，以公共信用为基石推动社会公共服务的持续进步，打造具有中国特色的公共服务供需平衡新模式。
另一方面，着力构建一般公共治理理论。该理论涵盖公共服务需求理论、供给理论、平台理论和匹配理论等核心内容。公共治理需求理论致力于回答谁的需求、谁来解决、如何解决等基本问题，为公共治理提供清晰的方向指引；公共治理供给理论以实现公共价值为根本目标，借助政务热线等网络化平台技术，整合政府、企业、非营利组织及社会居民等多元主体力量，实现公共服务供给的网络化、高效化与精准化；公共治理平台理论强调政务热线在连接各类主体过程中的关键作用，其治理过程实质是多元主体及其创价元素形成价值网络的动态过程；公共治理匹配理论注重公共服务供给侧与需求侧的有效匹配，在大数据时代推动公共治理决策科学化、供给精准化、监管动态化与评估多元化，促进公共服务的转型升级。
通过以上全面而系统的改革举措，政务热线有望在智能化浪潮中成功转型，成为政府与民众之间更加紧密、高效的沟通纽带，为提升国家治理体系和治理能力现代化水平注入强大动力，推动公共服务迈向新的高度，切实增强人民群众的获得感、幸福感与安全感。