中国城市发展正从“增量扩张”转向“存量优化”，城市更新成为推动城市高质量发展、实现人民美好生活向往的关键抓手。然而，在实践过程中，城市更新面临诸多深层次困境：地产开发类更新难以持续、物质更新缺乏真实需求、市场主体参与动力不足、地方政府隐性债务风险加剧、居民实际获得感不强、优秀案例难以复制推广等。这些问题的根源在于城市更新尚未形成统一、开放、竞争、有序的大市场体系，导致资源配置效率低下、价值创造机制不畅、多元主体协同不足。
一、城市更新的现实困境与深层矛盾
当前城市更新面临六大典型困境：传统地产开发模式难以为继，市场出清与更新动力不足；物质更新脱离真实需求，项目缺乏持续活力；开发商与运营商因项目投入大、周期长、收益低而参与意愿不强；地方政府深陷隐性债务风险，财政可持续性承压；更新偏重“面子工程”，居民民生 “里子问题” 解决不足，实际获得感不强；优秀案例依赖特殊条件，难以制度化复制推广。这些困境折射出土地财政依赖与可持续发展、政府主导与市场活力不足、物质空间更新与社会治理脱节、短期政策激励与长效机制缺失等深层矛盾，破解之道在于从体制机制层面系统重构，核心是建设城市更新统一大市场。
二、建设城市更新统一大市场的理论逻辑与战略意义
（一）理论逻辑：从“空间生产”到“价值共创”
传统城市更新本质上是“土地资本驱动的空间生产”，其逻辑是通过变更土地性质、提高容积率、推动地产开发来实现价值增值。然而在存量时代，空间资源日趋稀缺，这种模式不仅不可持续，还容易引发绅士化、社会分异等问题。
因此，城市更新的逻辑必须转向“社会资本驱动的社区建设”，即从“空间生产”转向“价值共创”。价值共创强调政府、市场、社会、居民等多方主体通过协作、共享、共生，共同创造经济、社会、文化、生态等多元价值。这一转型的理论基础源于公共服务合作生产理论、公共价值管理理论以及中国特色社会主义“人民城市”理念。
城市更新双引擎模型（UREM），主张在城市更新中引入 城市更新运营机构（URO），与地方政府形成“双引擎”，共同撬动社会资本、激活社区资源、实现可持续更新。URO是一种新型社会企业，具备投资能力、运营专业性和社会责任感，受政府与社区居民委托，负责社区更新的全过程实施与长效运营。
（二）战略意义：构建新发展格局的重要支撑建设城市更新统一大市场，具有以下战略意义：
1.推动要素市场化改革纵深发展：城市更新涉及土地、资本、技术、数据、人才等多种要素。建立统一大市场，有利于打破要素流动壁垒，实现优化配置，是深化要素市场化改革的关键领域。
2.释放内需潜力，培育新增长点：城市更新涵盖基础设施改造、住房改善、服务提升、产业升级等多方面，投资规模大、产业链条长、带动效应强，是扩大内需、构建新发展格局的重要抓手。
3.推动城市治理现代化：通过统一市场规则、健全治理机制，可促进政府、市场、社会良性互动，实现城市治理从“压力型体制”向“价值共创型体制”转变。
4.促进共同富裕与社会融合：城市更新聚焦老旧小区、历史街区、城中村等民生痛点，通过系统更新提升环境品质、服务可及性和生活便利性，有助于缩小城乡差距、促进社会包容。
三、建设城市更新统一大市场的核心框架
建设城市更新统一大市场需要“有为政府、有效市场、有信社会”协同发力，形成有机整体。
（一）有为政府：制度供给者、战略引领者与风险防控者
政府在城市更新中应发挥“有为”作用，但“有为”不等于“包办”，而是通过制度创新、规划引导、政策激励、风险防控，为市场和社会主体创造良好环境。
（二）有效市场：要素配置者、效率提升者与活力激发者
统一大市场的核心是发挥市场在资源配置中的决定性作用。城市更新市场不是放任自流的自由市场，而是“精心设计的市场”。
1.建设全国统一的城市更新智能平台（NIUR）：基于大数据、人工智能、数字孪生等技术，构建覆盖全国的城市更新信息平台，实现项目发布、需求匹配、资源对接、过程监管、效果评估一体化，降低交易成本，提高匹配效率。
2.推动土地要素市场化配置改革：落实城乡统一的建设用地市场改革，探索存量土地盘活机制，推行“标准地”出让、弹性年期、先租后让等供地方式。运用匹配理论、博弈论等方法，设计更精细的土地市场机制，实现企业区位选择与空间资源的高效匹配。
3.培育多元市场主体：重点培育城市更新运营机构（URO）、社会企业、社区合作社等新型主体。URO作为“做事儿的人”，应具备专业运营能力、社会责任感与可持续商业模式，成为连接政府、居民与市场的关键纽带。
4.创新投融资模式：构建“政府引导、市场运作、金融支持、社会参与”的多元化投融资体系。鼓励发行REITs、专项债券，设立城市更新基金，引导保险、养老等长期资本进入。
（三）有信社会：公众参与者、社区自治者与信任共建者
城市更新不仅是空间改造，更是社会关系重建与社区共同体塑造的过程。有信社会强调公众参与、社区自治与社会信任。
1.构建“人民城市人民更”的参与机制：通过社区议事会、参与式设计、居民工作坊等形式，让居民成为更新的“共事儿的人”。利用12345热线等数据洞察居民真实需求与满意度，实现更新项目的精准供给。
2.发展社区自治与共治能力：培育社区社会组织，提升居民自我管理、自我服务能力。在更新过程中注重社会资本积累，重建邻里信任与合作网络。
3.建立现代公共服务机制：建立基于“公共理性”的现代公共服务体系。通过数字化手段，实现公共服务的可观测、可记录、可溯源、可计量，形成“公共服务信用信号”，引导资源优化配置。
4.弘扬“耐心资本”与“长期主义”文化：政府应做“耐心政府”，鼓励“耐心企业家”与“耐心资本”，共同培育可持续的更新生态。
四、关键创新：城市更新运营商（URO）模式与价值共创平台
（一）UREM模型：双引擎驱动可持续更新
URO 是受政府与社区委托的社会企业，承担社区调研、规划、动员、实施、运营、价值共享全链条工作，核心功能涵盖激活产权不清的公共空间、利用不足的设施等闲置资源，重建社区关系与社会信任，提升社区服务生态，优化资源配置以降低交易成本，创新商业模式实现现金流平衡，以及促进多元主体价值共创，北京劲松小区便引入愿景集团作为 URO，通过 “硬件改造 + 软件运营”，不仅改善了社区环境，还引入了便民商业、社区食堂、智慧服务，实现了物业缴费率大幅提升、居民满意度显著提高，形成了可复制的 “劲松模式”。
（二）价值共创数字平台：技术赋能治理现代化
建设“平台+生态+机制+服务+数据+信用”六位一体的城市价值共创基础设施（UNGI），即“一网共治”平台。该平台旨在横向打通各部门、纵向贯通市、区、街、居，集成项目、资金、政策、服务信息以整合资源，运用AI 与大数据分析精准匹配更新项目与市场主体、居民需求与服务供给，实现更新全过程透明化、可追溯的过程监管，同时记录各方行为形成城市信用积分体系，激励守信、惩戒失信以构建信用体系。
五、从本地实践到全球出海：中国城市治理模式的升华
中国在城市治理和更新领域积累了丰富经验，形成了“人民城市”“共同缔造”“价值共创” 等理念，已具备 “出海” 的条件与价值。中国拥有全世界最大规模、硬件最好、最干净、最安全且营商环境持续优化的城市系统，治理能力显著提升，为城市治理相关经验与服务 “出海” 奠定了坚实基础。
城市治理“出海” 具有重要战略意义：既能以规划、设计、运营等治理服务为先导，牵引工程机械、智能建造、数字技术等产业集群 “舰队式出海”，带动产业协同出海；又能为 “一带一路” 沿线国家提供可负担、高效能的城市治理解决方案，惠及全球民生；还能推广以人民为中心、注重可持续发展的城市治理哲学，传递中国理念、提升中国软实力。其具体实施路径为建设重庆、长沙等 “治理出海航母基地”，整合国内规划设计、智能建造、运营服务、金融资本等力量形成一体化输出能力，同时研究制定全球城市运营标准，建立国际化的城市运营商品牌。
以上根据沈体雁教授在2025年中国城市科学研究会城市创新专委会年会发言稿整理而成。