特大型城市的崛起，是中国式现代化的一个鲜明特征，它典型地反映了中国式现代化既要遵循现代化的普遍规律，又具有鲜明的中国特色。在人口自然聚集效应和经济规模效应的多重作用下，加上国家对新型城镇化宏观发展战略的调整，21世纪后，除了市区人口在百万以上的大城市不断增多外，另一个引人注目的现象是，市区人口在500万以上的特大型城市也持续增加，并成为中国城市化的一个显著特征。
深圳大学全球特大型城市治理研究院院长、北京大学城市治理研究院院长俞可平在《北大金融评论》上撰文指出，特大型城市的发展在整个中国的现代化事业中有着举足轻重的地位。中国式现代化下的特大型城市发展与治理，需特别注重市民主体与市民权利，与国家建设服务型政府的发展方向一致，城市建设也要围绕“服务型城市”来展开，通过建设服务型政府来避免城市治理陷入“管制型城市”的陷阱。
特大型城市的崛起是中国城市化的显著特征
特大型城市的崛起，是中国式现代化的一个鲜明特征，它典型地反映了中国式现代化既要遵循现代化的普遍规律，又具有鲜明的中国特色。中国现行的城市人口统计学，与世界其他国家的城市人口统计学很不相同，分为户籍人口和常住人口，以及城区人口和市域人口。其中常住人口要远多于户籍人口，市域人口则要远多于城区人口。市域人口包含了按行政区域属于该市的所有人口，包括城区人口和农村人口。按照第七次人口普查统计，城区人口在1000万以上的超大型城市有北京、上海、天津、重庆、广州、深圳和成都等7个，人口在500万以上1000万以下的特大型城市有武汉、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳、青岛、东莞、长沙、哈尔滨、佛山、昆明和大连14个。若按照市域人口统计，超过500万的城市已有91个，人口超千万的城市有18个。据联合国2018年统计，人口500万以上的城市全球总共有81个，中国占20个，遥据各国之首（第2名印度9个）。据2022年的最新统计，全球人口千万以上的城市共45个，中国占11个，同样遥遥领先于其他各国（第2名印度6个）。
从世界现代化的普遍历史经验看，城市化是一个国家通向现代化的必经之路。中国虽然是一个有着数千年农业传统的大国，即使在近代以后，甚至在改革开放以后的很长时期内，农村人口一直压倒地超越城市人口，但是，中国要实现现代化同样必须走城镇化之路。在这一方面，我们其实有过艰难曲折的探索历程。即使在改革开放后，因为习惯于把中国特色的现代化事业过分地于依赖于振兴农业和农村经济，不少人甚至把农业和农村现代化视为中国特色社会主义现代化的主要道路，没有充分认识到城市化是现代化的必经之路，更没有充分认识到城市化的客观规律之一，就是人口规模在100万以上的大型城市的迅速崛起，从而也没有制定相应的城市发展战略。相反，国家在改革开放早期对城市的规模一直采取严格的限制政策，不鼓励特大型城市的发展。例如，1989年通过的《中华人民共和国城市规划法》第四条明确规定，“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。
规律的意义就在于它不以人的意志为转移，也不以具体的特殊国情而改变。上个世纪90年代中国引入社会主义市场经济体制以后，中国的城镇化进程极大地加速推进，在21世纪初就实现了农村人口与城市人口比率的历史性逆转，创造了世界历史上前所未有的大规模迅速城市化的伟大奇迹。在1978-2021年间，中国城镇常住人口从1.7亿人增加到9.14亿人，城镇化率从17.9%提升到64.7%。城市数量从1978年的193个增加到2021年的691个，建制镇数量从2173个增加到21157个，在全国38741个乡镇级区划中，建制镇比例达54.6%，已经超过保留乡级建制的单位。按照国务院2014年发布的城市规模划分标准，城市类型按城区常住人口划分。其中，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，500万以上1000万以下的城市为特大城市，城区人口100万以上的即为大城市。按照这个标准统计，到2021年，中国城区人口百万以上的大城市已多达105个。
由于人口规模百万以上的大城市数量的大量涌现，以及大规模的快速城镇化给中国经济的高速增长和社会现代化整体水平的迅速提高所带来的巨大积极效果，国家决策部门对城市化的一般规律和重要意义有了新的认识，并开始调整中国的城市化发展战略。2014年，国务院发布了关于中国特色城镇化发展战略的一个重要文件，即《国家新型化城镇化规划》（2014-2020年）。这一规划典型地反映了中国政府对城市化的规律和意义有了深刻的认识，并形成了中国特色的城镇化发展战略。例如，该规划强调指出，“城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志”。规划还指出，城镇化是现代化的必由之路，城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手，城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径，城镇化是推动区域协调发展的有力支撑，城镇化是促进社会全面进步的必然要求。因此，“当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成”。
在人口自然聚集效应和经济规模效应的多重作用下，加上国家对新型城镇化宏观发展战略的调整，21世纪后，中国的城镇化进程进一步加速。除了市区人口在百万以上的大城市不断增多外，另一个引人注目的现象是，市区人口在500万以上的特大型城市也持续增加，并成为中国城市化的一个显著特征。
正如中共二十大报告所指出的，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”。特大型城市的崛起，对中国式现代化具有特别重要的意义。首先，特大型城市是国家现代化进程的强大引擎。这些特大型城市的人口规模和经济体量巨大，对中国的社会经济发展具有日益重要的引领作用和标志作用。按城区人口统计，2020年，特大型城市总人口约21043万，占当年全国总人口的14.6%；总产值33.35万亿元，占当年全国GDP的32.9%；当年全国人均GDP为70216元，特大型城市的人均GDP为158500元。不难发现，特大型城市具有无可比拟的巨大规模经济效应和难以抵挡的人口聚集效应，是社会经济发展的强火车头。其次，特大型城市还是社会文明进步的重要标志。城市文明引领着人类文明。特大型城市不仅对国家的宏观经济发展和现代化进程具有不可取代的战略优势，而且对全社会的物质文明、精神文明、政治文明和生态文明都有着重要的引领作用。例如，在公共基础设施建设、居民物质生活水平、国民教育素质、医疗卫生条件、城市公共服务、公共文化事业、公民政治参与、社会保障体系、社区综合治理和人均预期寿命等表征人类文明进步的所有重要领域，特大型城市都具有突出的优势。
特大型城市治理在相当程度上是国家治理的晴雨表。各种各样的“城市病”在特大型城市中也尤其突出，国家在城镇化进程中和城市在现代化进程中所面临的各种挑战在特大型城市中也最为明显。城市规模越大，其复杂性、风险性、脆弱性和不确定性也越大。特大型城市虽然在文化传统、地理环境、人口规模、经济总量、综合实力和存在问题等方面各有不同，但在改革开放以来快速的城市化和现代化进程中，面临着许多共同的治理问题和严峻的挑战。如果特大型城市无法有效应对城市治理的各种风险和有效治愈各种城市病症，造成“城市治理的失效”，那么，由此而导致的危害也将是灾难性的。因此，特大型城市的治理现代化，在整个国家的治理现代化进程中，具有特别重要的意义。可以说，特大型城市不仅对国家的经济发展和城市化进程具有战略引领作用，而且对整个国家治理的现代化，尤其是城市治理的现代化，也同样具有引领作用和典型意义。
从城市治理现代化的一般规律和中国特色的城市发展道路来看，中国未来的特大型城市要在国家治理现代化进程中真正起到示范性和引领性的作用，就应当着重做好以下几个方面的工作：
首先，要把“市民主体”视作城市治理的首要政治意识和核心价值目标。党的二十大报告特别强调:“坚持以人民为中心的发展思想”。人民中心、人民主体、人民民主、人民当家作主，这些我们耳熟能详的政治概念和政治口号，一方面因其揭示和体现了中国特色社会主义民主的本质，而有其重要价值和意义；另一方面，这些概念是集体的和抽象的，如果不通过具体的制度和政策的途径将其落实到每一个公民的个体，那就是空洞的和没有任何实质性意义的。在城市的层面，人民主体的概念必须转化为市民主体的概念；相应地，将“以人为本”和“以民为本”的理念体现为“以市民为本”的理念。牢固树立并强化“市民主体”和“市民为本”的意识，并把其视为城市治理的首要政治理念和制定城市公共政策的核心价值。与此相一致，城市公共治理的首要目标不是为了贯彻落实所谓的上级领导指示，而是增进广大市民的合法权益，增强广大市民的获得感与幸福感，以市民是否满意作为评价城市治理的基本标准。
其次，城市治理创新要以市民权利为导向。“人民主体”或“市民主体”的理念和价值，只有通过维护和增进市民的合法政治权益、经济权益、文化权益和社会权益，才能得以真正地体现。离开具体的市民权益，“人民主体”或“人民中心”也必然是空中阁楼。“稳定压倒一切”，是我们改革开放以来一直坚持的基本政策，这对于推进社会经济的发展和维持转型时间的社会秩序是必要的前提性条件。但在现代民主政治条件下，所有公共秩序和社会稳定的背后，还有更根本的价值目标，这就是公民的权利或市民的权利。单纯地把维护稳定视为城市治理的根本目标，为此甚至不惜牺牲市民的合法权益，这正是目前许多城市治理者的误区所在。必须破除这种误区，使城市管理者和广大市民都认识到，维稳的最终目的是维护公民的合法权利，应当努力将维护市民权益与维护城市稳定有机地统一起来，使所有的城市治理改革创新最终都有利于增进市民的权益。
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文章来源：《北大金融评论》2023年第1期（总第14期）
原文标题：中国式现代化下的特大型城市发展与治理
